案号  20230182

　　一、案由

　　深圳市委七届六次全会指出，要推动高质量发展，全力打造现代化产业体系。创业投资作为金融支持科技创新、布局发展未来产业、推动产业转型升级的重要资本引擎，对于促进经济高质量发展具有重要的现实意义。在国家政策的支持下，当前创投行业的蓬勃发展，中国证券投资基金业协会（简称“中基协”）数据显示，2022年创业投资基金的规模达2.83万亿元。然而，在迅速发展的同时，创投行业也遭遇一定困难，经调研，目前创业投资行业发展在法律保障、募资渠道和退出机制三方面存在亟待破解的难题。

　　一、法律保障需要强化。一是创业投资缺乏科学统一的界定标准，政策执行难以落地。目前官方对于创业投资界定更多是对投资对象的约定，且流行的“522”、“355”标准在实践过程中缺乏实操性。同时，创投企业及基金的认定也缺乏统一标准，其中数量标准的合理性值得商榷。二是创业投资相关法律位阶偏低，且令出多门，难以起到有效且可持续的监管或促进作用，反而增加了整个行业的运行成本。

　　二、募资渠道有待畅通。一是我国募资渠道较为单一。目前我国风险资本主要来源国有资产，而作为西方创投主要资金来源的保险业机构、证券业机构投资和养老基金在我国私募股权投资基金出资占比不足15%。二是创业投资的长期资本匮乏。我国基金存续期较短，普遍在7-8年，且我国的LP比较分散，缺乏具有可持续出资能力并长期以资产配置理念配置VC/PE基金的LP。

　　三、退出机制尚待完善。一是多层次资本市场体系尚未确立。目前我国各层次资本市场相对割裂，亟须通过更加完善的转板制度加强各层次资本市场之间的互联互通。二是通过二手转让实现退出的股权投资生态尚未形成，我国目前创业投资基金严重同质化，难以通过其他创业投资基金或者股权投资基金受让股权方式退出。三是通过并购实现退出的市场环境尚待优化。我国由于保护并购的法律法规体系有待完善、地方和行业保护等问题，企业并购交易积极性不高，难以通过并购实现退出。

　　二、建议

　　1.完善法律体系，为创业投资发展提供制度保障    

　　补充说明： 一是明确规定创业投资机构的性质、投资方式和投向等。可参照国外经验，明确创投与创投基金的标准，完善相关规范与监管政策。要厘清创业投资的概念，明确创业投资基金的作用，规定创业投资基金投向合格投资对象的资本比重不低于60%，同时充分考虑行业特点和经济社会的发展，优化和完善关于“初创期、早中期、成长期、成熟期”等企业各个发展阶段的界定。二是提升创业投资法律位阶。尽快出台《创业投资法》及进一步修订《创业投资企业管理暂行办法》、“创投国十条”并升格其法律位阶，形成行政法规，必要时出台“创业投资促进法”。三是成立跨部门的创投发展领导小组。通过顶层设计，系统性地协调优化各部门扶持政策，打破当前行业监管部门多头、利益分割、各自为政的僵局。    

　　2.拓展创业投资机构融资渠道，引入多方资本参与    

　　补充说明：一是允许地方养老金进入创业投资。可借鉴美国《雇员退休收入保障法》，同时参考全国社会保障基金的成功经验，允许地方养老金直接进入创业投资，建议在部分地区试点养老金以不超过5%的资金配置于头部创业投资机构。二是优化政府引导基金管理机制。应转变管理思路，鼓励和引导设立市场化母基金，逐步替代地域化、行政化干预较重的政府引导基金；简化决策流程和效率，进行适度管控；明确主管部门、引导基金和GP的权责边界；探讨适度优化返投机制，给予更宽泛灵活的计算口径。三是优化“资管新规”。打通社保基金、银行理财、保险、企业年金等各类机构投资者的入市瓶颈，建议结合《商业银行法》修订，研究出台支持性政策，鼓励银行及理财子公司通过产品创新等方式，逐步扩大对私募股权基金投资选择范围，建立可持续出资机制，实现长期资金入市和资产增值双赢。四是助力优秀创投机构发行中长期低息债券。可考虑借鉴美国SBA的做法，通过增信、担保、贴息等方式，鼓励、帮助优秀创投机构发行中长期（7-10年）债券获取资金。五是允许优秀创投机构上市做大做强。可借鉴黑石等巨头发展经验及国外先进监管理念，允许符合条件的优秀创投机构通过IPO、并购重组或入选新三板“精选层”等方式进入资本市场，获取更多的永续资本和长线资金。 针对股份合作公司注重短期利益缺乏转型发展积极性、紧迫性问题，建议市、区集体资产监管部门（含街道）积极引导和促成股份合作公司通过引入第三方合作模式，引入优势产业园区开发建设或专业的产业园区运营管理机构，特别是深圳市属国企中的深圳湾科技公司、特建发集团、深业集团、深国际集团、振业集团等专业性企业作为开发商或“管家”角色，辅助重大产业项目落地前完成土地开发、新厂房建设、市政基础设施、员工生活配套等耗时长、投入大的工作，这样股份合作公司既可以保留原有“出租经济”的稳定收益，又可以减少风险。而重大产业项目也可以享受到专业的配套管理服务。股份合作公司提供资源和提出回报诉求+国企牵头前期开发建设及后期运营保障+优质企业拎包入驻并产生经济收益，三者联动提高股份合作公司转型发展积极性。    

　　3.进一步完善创业投资资本退出机制，推动资本再循环    

　　补充说明：一是进一步完善多层次资本市场体系。加快创业板与股票市场的完善，优化准入门槛，建立有效的市场机制，使符合资质的公司正常上市；打通各板市场间的转板通道，为创投企业提供更加灵活的退出时点和方式选择，更好发挥多层次资本市场内部的优胜劣汰的功能。二是发展“股权投资份额承接基金”。股权投资份额承接基金可以直接受让较难清算的股权投资基金整体或者部分份额，帮助早期创业投资基金退出市场。成立较为完善的基金价值评估体系，建立规范的基金二手份额交易市场，发挥其盘活股权投资基金资产的作用。三是完善股权并购相关法律体系。优化各类并购投资和借助并购投资实现资本退出的市场环境，规范发展专业化并购基金，提高并购市场审核效率；建立公司产权交易市场，为公司并购构造信息流动顺畅、交易有效进行的产权交易平台，鼓励创业投资以并购重组方式实现市场化退出。    

提案者  民盟深圳市委会

深金监函〔2023〕372 号

市地方金融监管局关于市政协七届三次会议第 20230182 号提案的答复函

尊敬的民盟深圳市委会：

　　您在市政协第七届三次会议上提出的《关于创业投资行业发展存在三方面问题亟待解决的提案》（第20230182号，以下简称《提案》）收悉。目前，市地方金融监管局正按照市委市政府的部署抓紧打造国际风投创投中心，您所提的宝贵提案正契合我们下一步的工作方向。我局作为《提案》主办单位，现反馈办理情况如下：

　　一、我市创投行业基本情况

　　深圳私募机构深耕本土、辐射全国，积极投资“专精特新”中小企业、早期硬核科技创新企业，经过二十余年发展，已成长为包括北京、上海在内的中国三大创投重镇之一，拥有千亿级政府引导基金、百亿级的天使母基金，培育了深创投、达晨创投、同创伟业、东方富海、基石资本等一批具有影响力的本土风投创投企业，为全国创投行业的发展提供了“深圳经验”，截至2022年末，深圳私募基金已登记管理人3871家，在管基金21555只，在管规模2.2万亿元均稳居全国前三，2022年深圳股权、创投类管理企业合计2071家，基金合计7466只，管理规模1.5万亿元，其中创投类基金规模同比增长33%，高于北京20%、上海13%，全年股权创投市场新募集资金近1100亿元，累计投资项目超1300个，在2022年深圳新增的42家境内外上市公司中，超6成以上有PE/VC的支持，为深圳先行示范区的建设提供了强劲动力。

　　二、关于“完善法律体系，为创业投资发展提供制度保障”的建议。

　　您提出的“完善法律体系，为创业投资发展提供制度保障”与当前我市相关工作的开展高度一致。我市最早于2003年在全国率先制定了创投条例，结合综合授权改革要求及新形势发展要求，近年来我市全面启动新一轮《条例》修订工作，并已纳入人大立法储备项目计划。目前，《深圳经济特区创投条例》（以下简称《条例》）已完成修订初稿，已征求社会意见，报至市司法局审议，根据司法局反馈情况，现已基本完成修改工作，争取近期提请市政府审定，现就《条例》相关工作情况介绍如下:

　　《条例》修订过程中我局具体开展了以下工作：一是扎实做好基础研究工作，通过系统梳理创业投资有关法律法规、部门规章、政策文件等，确保《条例》与上位法充分衔接；二是横向对比北京、上海、青岛等市的创业投资扶持政策，逐条对照分析，并结合特区创业投资行业发展实际，梳理出修订重点和方向；三是赴深圳市税务局等政府部门、深圳市创业投资同业公会等行业组织，以及深创投、天使母基金等创业投资企业走访调研，全面了解我市创业投资行业的痛点难点，收集相关意见建议；四是先后征求三轮政府部门意见和一轮社会意见，对各单位及社会意见进行了充分吸收采纳，并委托律师事务所再次广泛征求行业意见，经过充分研究论证和反复修改，形成送审稿，并已报送市司法局审议。

　　三、关于“拓展创业投资机构融资渠道，引入多方资本参与”的建议。

　　（一）举办不同产业不同赛道的产投融对接活动

　　根据深圳市委市政府工作部署，我局会同各相关部门正式启动“深圳创投日”系列活动，定位于打造面向全国创投机构与企业的交易会、深圳创投创新创业生态的展示会、监管和扶持政策的发布会、创投业界的交流会、优秀机构企业的招引会。“深圳创投日”以每月8日为重要活动日，践行省市高质量发展大会精神，走进全市各大重点区域举办不同产业不同赛道的产投融对接活动，链接全球创新创投资源。

　　2022年11月以来，“深圳创投日”活动先后走进全市11个区，累计实现规模超916亿元的重大基金签约落地与估值近千亿元的优质创新项目进行路演展示，为313家优质企业搭建“线上+线下”路演平台，吸引全球超3500家次创投机构共商发展良策、共谋美好未来，引起业界热烈反响。系列活动中，深交所科技成果与知识产权交易中心正式揭牌，全国首个CVC创新中心正式成立，举办全市百家股份合作公司股权投资交流会，联手清科首次重磅发布《中国股权投资机构ESG20强榜单》、发起新能源汽车产业资本联盟、生物医药产业资本联盟，深圳愿以最大诚意、最优政策、最好服务，营造最好生态，争做全球创新创业和投资发展最佳城市，成为创新创投行业的首选之地。

　　（二）出台相关扶持政策

　　一是企业发债融资补贴政策方面，2018年9月，市政府印发《关于强化中小微企业金融服务的若干措施》（深府规〔2018〕17号），第八条提出“支持符合条件的企业发行中小企业集合债、中小企业集合票据、中小企业私募债、创新创业债、绿色债等新型债券，以及在深圳前海股权交易中心挂牌发行各类创新型融资工具。对成功完成融资的本市企业，按照发行规模的2%，给予单个项目单个企业最高不超过50万元的补贴。对协助企业完成债券融资的金融机构、增信机构、中介服务机构，按照发行规模的1%，每家机构单个项目最高10万元的标准给予支持，单个项目补贴金额最高不超过30万元”。为支持企业发债融资，市财政已在市地方金融监管局2023年部门预算中安排相关经费822万元。

　　二是融资担保基金再担保政策，2019年12月，市财政局、市地方金融监管局联合印发《深圳市中小微企业融资担保基金工作方案》（深财工贸〔2019〕59号），市融担基金以基金规模为限承担风险，对合作机构向我市（含深汕合作区）注册的中小微企业贷款和债券融资开展的担保、保证保险业务予以再担保。其中，对小微企业的贷款融资担保、保证保险业务最高给予50%的风险分担，对债券融资担保业务、中型企业贷款融资担保、保证保险业务最高给予30%的风险分担。据此，符合条件的债券融资可按规定享受风险分担。

　　三是风投创投行业政策，2022年4月我局出台了《关于促进深圳风投创投持续高质量发展的若干措施》，对新机构落户投资、存量头部机构的退出贡献等均予以奖励，对实际投资深圳区域非上市企业的，给予其管理企业单笔奖最高不超过2000万元奖励；对投资本市种子期、初创期科技创新企业2年以上的，按实际投资额对其管理企业给予奖励；对投资本市种子期、初创期科技创新企业2年以上的，按实际投资额对其管理企业给予奖励，福田、南山等区也相继跟进出台区级扶持政策，最高可享1亿元，奖励额度全国最高。

　　（三）引导股份合作公司参与风投创投领域

　　我局会同市财政局、市国资委已形成关于推动我市股份合作公司参与股权投资相关方案（内部印发），已于近期上报市政府审定，其中包含建立风险对冲机制，已形成风险对冲资金池构建思路和选择，已在罗湖区新设基金试点推行，并会同罗湖区、坪山区、龙华区、龙岗区、福田区福田街道、举办多场股份合作公司股权投资交流会，截至目前，股份公司累计参与股权投资基金逾7亿元。

　　（四）打通各类机构投资者的入市瓶颈

　　2014年，原保监会发布了《关于保险资金投资创业投资基金有关事项的通知》，明确了保险资金投资创业投资基金的监管要求。2019年，人民银行、银保监会等六部委联合发布《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（以下简称《通知》），明确：一是允许公募资管产品投资符合《通知》规定的投资创业投资基金和政府出资产业投资基金；二是适度放开嵌套限制，资管产品在投资创业投资基金和政府出资产业投资基金时，这两类基金不视为一层资管产品。该《通知》是资管新规关于资管产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关规定的进一步补充。2021年，银保监会发文取消保险资金投资单只创业投资基金的募集规模限制。2021年，银保监会印发《银行业保险业支持高水平科技自立自强的指导意见》，提出支持理财公司、保险机构出资创业投资基金，为科技企业提供股权融资。2022年9月，国务院常务会议专题部署加力支持就业创业的政策，明确提出鼓励保险资金等依法投资创业投资基金。

　　国家金融监督管理总局深圳监管局反馈保险资金、理财资金投资创业投资基金已具备充足的政策基础，但目前两类资金投资创业投资基金的规模并不大。这一方面是由于创业投资基金自身存在的优质项目稀缺、退出渠道不畅等原因；另一方面是由于保险资金、理财资金的负债刚性，其希望每年有一定回报，与创业投资基金的收益分配节奏不相一致，以及两类资金稳健的风险偏好与创业投资基金高风险高收益不相符等原因。下一步，在依法合规、风险可控、商业自愿前提下，我局将积极引导辖内保险机构、理财公司投资创业投资基金。

　　市人社局反馈根据《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），基本养老保险基金包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金。省、自治区、直辖市人民政府为基本养老基金委托投资的委托人。企业职工基本养老保险已分别于2017年7月、2022年1月实行省级统筹、全国统筹，已明确了省级政府为委托投资运营的主体。

　　四、关于“进一步完善创业投资资本退出机制，推动资本再循环”的建议。

　　完善我市创业投资资本退出机制的关键在于私募股权和创业投资份额转让试点资格的落地及配套估值体系、交易场所的搭建，2021年1月28日，市政府向中国证监会报送了《深圳市人民政府关于恳请支持深圳开展私募股权和创业投资份额转让试点的请示》，恳请中国证监会支持深圳依托深交所科教中心私募股权和创业投资份额转让试点。2021年9月29日，我局何杰局长带队拜访证监会市场二部，就争取PE/VC份额转让试点落地深圳与市场二部王建平主任进行了沟通汇报，2021年11月5日，中国证监会支持深圳建设先行示范区领导小组会议原则通过了深交所知识产权与科技成果产权交易中心的设立方案。2022年11月8日，“深圳创投日”启动大会暨科交中心揭牌仪式成功举行。2023年2月17日，中国人民银行等四部委，联合广东省人民政府发布《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》，明确支持在前海试点开展私募股权和创业投资份额转让业务。近期，方星海副主席来深座谈交流，我局积极配合深交所科交中心方面撰写相关试点申请汇报材料，后续由深交所科交中心方面正式上报。

　　下一步，我局将继续围绕“提升直接融资比重、助力实体经济高质量发展”等重点任务，抓住综改契机，进一步优化风投创投支持政策和生态体系，鼓励银行保险资金、上市公司、股份合作公司开展股权投资业务，鼓励创投机构以资引资、以商引资，推动契约型基金、S基金等创新发展，努力将深圳打造为全球创新创业和创业投资的最佳城市，成为行业发展的首选之地。

　　特此回复。

市地方金融监管局

2023年11月16日

办理单位: 主办：市地方金融监督管理局 会办：市司法局,市人力资源和社会保障局,市财政局,深圳银保监局,市国有资产监督管理委员会