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杜晓山:金融精准扶贫工作需要普惠金融发力

2018-04-20    来源: 金融时报

  摘要: 今年的中央一号文件要求,做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。普惠金融重点要放在乡村。今年的《政府工作报告》再次强调,支持金融机构扩展普惠金融业务。坚决打好三大攻坚战,加大精准脱贫力度。

  今年的中央一号文件要求,做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。普惠金融重点要放在乡村。今年的《政府工作报告》再次强调,支持金融机构扩展普惠金融业务。坚决打好三大攻坚战,加大精准脱贫力度。原中国银监会近日发布的《关于做好2018年三农和扶贫金融服务工作的通知》提出了2018年银行业深化“三农”金融服务、助力脱贫攻坚的年度目标和工作要求。

  金融扶贫近年来取得显著成绩

  谈到金融扶贫,广义来说,主要是指需要满足我国开发式扶贫三个层面的资金需求:一是贫困户脱贫致富的生产经营活动以及教育和医疗等生活消费需要;二是贫困地区产业发展的资金需求,带动就业和经济的发展,从而带动更多人脱贫致富;三是解决贫困地区发展所面临的改善落后的基础设施的资金需求,包括交通、能源、水利、通讯、教育、医疗等,解决贫困地区的基本物质条件和公共服务均等化等长期可持续发展问题。狭义来说,是指金融精准扶贫脱贫,即金融服务要更多聚焦和惠及建档立卡贫困户。对这些贫困户,习近平主席指出必须做到“六个精准”。

  金融扶贫近年来取得了非常显著的成绩,这主要是党中央对打赢脱贫攻坚战确立了明确的战略目标,制定了具体有效的规划措施。中央和地方政府及监管部门出台了一系列引导和配合的政策措施,商业银行、政策性银行、合作银行以及保险和直接融资等在产品和服务上积极探索创新模式,为金融扶贫取得现在的成绩打下了良好基础。

  成绩主要表现在三个方面:一是金融扶贫量的提高,金融扶贫信贷和保险等规模和客户数,无论是比重还是绝对值,与过去相比都有较大提升;二是金融精准扶贫服务质量有所提高,真扶贫、扶真贫得以体现,从金融服务的覆盖率、可得性、满意度角度看,与过去相比有了很大提高;三是贫困地区基础设施和基本公共服务逐渐完善,与金融扶贫精准到户相配合的贫困地区基础设施建设近年来获得大量资金投入。

  目前金融精准扶贫主要运用特惠金融手段

  目前,我国在金融精准扶贫工作中所运用的方式主要是特惠金融的手段,而非普惠金融的方法。特惠金融是指以依靠补贴方式提供的优惠性融资或保险等金融形态,这是一种政策性金融。而普惠金融是指以市场运作为模式、保本微利为原则、投融资为载体的金融形态,是政策性金融的深化和发展。按笔者的理解,普惠金融的实质是扶持传统金融不愿意或难于服务的弱势群体,且能实现组织机构自身可持续发展的金融体系。

  目前,我国的金融精准扶贫实践主要依赖特惠金融。现在对建档立卡贫困户的金融扶贫贷款基本上全部采用3至5年的扶贫贴息(或无息)担保(政府财政全额担保)小额贷款的模式(也称为“530”贷款,即5万元3年期零利率贷款,有的省份已将3年期延长至5年期)。这实际上是靠政府大量的财政投入,即依赖中央政府的财政贴息以及地方政府的财政贴息与资金担保、坏账准备或者风险备付金,鼓励银行发放扶贫贷款。当然,还有其他一些相似的依靠政府财政补贴的模式,例如“企业+农户”“企业+合作社+农户”“政府平台+农户”等。这样的做法不少人称之为普惠金融,其实这是特惠金融的做法。

  现在及今后一段时间特惠金融是必要的。因为,党中央要求并向世界宣示,2020年要解决我国的绝对贫困问题,我国有这个政治承诺和施政的目标,这与我国的政治和制度优势相联系,从这个意义上讲,特惠金融是可以的,也是必须的手段。而且,坚持普惠政策和特惠政策相结合,也是我国扶贫脱贫攻坚工作的基本经验之一。在2020年前决胜脱贫攻坚战,在金融扶贫上实施特惠金融是必要的,但同时要清醒地认识到,特惠金融本身有其固有的不具备可持续性和扭曲金融市场等弊端。

  应认识到特惠金融不是普惠金融,因为普惠金融的基本前提或特征,即不能长期依赖外部资金的支持或补贴来做金融,它需要市场化的运作原则,依靠自身的力量达到可持续发展。所以,在这个问题上,笔者认为,对普惠金融和金融扶贫,现在人们的认识还有很大的分歧和不同的意见或误解。普惠金融是指服务国家战略、依托信用支持、不靠政府补贴、市场化运作、自主经营、注重持续循环服务、保本微利、财务上可持续的金融模式,是介于补贴式和商业性资金支持之间的一种金融形态。

  特惠金融和普惠金融形态的共同点,都是为了贯彻政府的战略意图和政策目标。然而,相对于特惠金融,普惠金融的特点在于以市场化方式,在实现政府战略、弥补市场失灵、突破发展瓶颈、孵化增长机遇、提高资源配置效率、实现长期财务平衡等方面具有独特优势和作用。

  金融精准扶贫应过渡到以普惠金融为主

  作为社会主义国家,我国的金融机构要尽量达到经济效益和社会效益的平衡。笔者认为,实际上,搞金融也应有正确的义利观,应该针对不同的对象,取得公平和效率之间某种不同的平衡。以上我们讨论了金融扶贫工作中的一种倾向——特惠金融,现在再看另一种倾向——传统商业金融。

  我们常常看到和听到的是,传统商业金融的目标就是追求利润最大化,认为这是天经地义的,无可置疑的。其实,这种看法只是英美主流经济学的观点,是有失偏颇的,连西方经济界对此也有不同的意见,更不应将此作为追求公平正义的社会主义国家所应宣扬倡导的经济学理论,也不应以此指导我们的经济工作实践。对商业金融而言,最基本的考核要求至少应包括企业的社会责任。如果以追求利润最大化理论指导普惠金融和金融扶贫则没有任何积极意义和作用,更会南辕北辙,让践行普惠金融和金融扶贫的机构和人士无所适从。

  实际上,现在我们的金融界无论在道义上,还是实力上都应考虑如何在防控风险的同时,更好地为实体经济和弱势群体服务和让利。长期以来,不同行业的利润率差别很大,金融界所获取的利润往往远远高于社会的平均利润。例如,2016年,中国500强企业中制造业有245家,净利润只占19.5%,500强企业中的33家金融机构净利润占比却高达56.8%。2017年,全国银行新增贷款12.65万亿元,但房地产贷款就占到44.8%。基于趋利的本性,金融资金更愿意流向股市、债市、房市、期货市场,通过炒作获取高额利润。

  金融供给方开展金融扶贫,既不应追求利润的最大化,也不应像特惠金融那样,长久地依靠国家财力或外部资金的不断补贴,这两个现象和做法都是有缺陷的。从普惠金融的角度看这两种做法,它们不是普惠金融的追求。

  正确地理解普惠金融,需要清楚其是一个完整的普惠金融体系,有多方面的要求和特征,但至少应记住两条最基本和本质性的要求和特征,即一是其主要金融服务对象是小微企业、城市弱势群体、农民、贫困人群、老年人以及残疾人,需有效解决其覆盖面、可获性、满意度问题;二是金融服务供给方自身能保本微利和可持续发展。因此,一定要处理好普惠金融和特惠金融的关系,今后逐渐过渡到普惠金融和特惠金融并存,并以普惠金融为主的扶贫方式上。

  我们的金融扶贫如何从依靠财政大量投入的特惠金融转变到普惠金融以及真正践行普惠金融的理念和要求,在我国,这至今仍是一个难点和痛点。

  2015年底国务院颁布的《推进普惠金融发展规划(2016~2020年)》明确提出,“到2020年,建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系。”《规划》指出,近年来,我国普惠金融发展在部分领域已达到国际中上游水平,但仍面临诸多问题与挑战,普惠金融服务不均衡,普惠金融体系不健全,法律法规体系不完善,金融基础设施建设有待加强,商业可持续性有待提升。

  我们现在亟待着力探索突破的是,在特惠金融现有的经验基础上如何践行真正的普惠金融,解决普惠金融的商业可持续性问题。2020年之后,大规模绝对贫困没有了,但部分群体的返贫和相对贫困还是存在的,金融扶贫不会结束。为了当前和2020年以后扶贫金融和农村金融的发展,现在就应着手研究、探索和践行普惠金融,这是我们的任务和责任所在,也是我们实现长远可持续发展的战略考虑所在。

  时间紧迫,任务艰巨,政策制定者及有抱负、负责任的金融机构和人士都应在金融扶贫事业中,担当起真正运用普惠金融理念和实践有效开展扶贫脱贫工作的重任。

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